Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) опубликовало новый законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе” и в иные законодательные акты Российской Федерации».

Он предлагает изменять границы особо охраняемых природных территорий (ООПТ) на основании экологической экспертизы. В настоящий момент законодательство такого не позволяет. Экологи обеспокоены: по их мнению, если возможность изменения границ будет прописана на законодательном уровне, это будет происходить на постоянной основе — в ущерб природе.

Эксперты объяснили Циан.Журналу, чем грозят нововведения. Общественное обсуждение законопроекта продлится до 24 февраля. О том, как повлиять на его результаты, — в конце материала.

Экспертиза нужна не всегда

Сейчас закон не предполагает изменения границ ООПТ в сторону уменьшения, говорит руководитель направления по защите ценных природных территорий «Гринпис России» Михаил Крейндлин.

Очевидно, что для расширения границ экологическая экспертиза просто не нужна: и так понятно, если в ООПТ включаются новые территории и на них ограничивается хозяйственная деятельность, то никакие мероприятия, наносящие вред экологии, на них проводиться уже не могут, комментирует он.

Что касается уменьшения территорий ООПТ, продолжает эксперт, то сейчас законодательство не предусматривает такой возможности, хотя и прямого запрета на изъятие земель у заповедников и национальных парков тоже нет. К слову, в 2014 году президент Владимир Путин поручил внести такую поправку в законодательство, но пока это поручение так и не выполнено. 

Сейчас не допускается, например, прекращение права федеральной собственности или изменение целевого назначения участков. Но с принципиальной оговоркой: кроме случаев, предусмотренных законодательством. Об этом говорится в статье 6 Федерального закона об ООПТ, которая запрещает отчуждение из федеральной собственности земельных участков в границах государственных природных заповедников и изменение целевого назначения земельных участков в границах заповедников.

В свою очередь, статья 12 того же закона содержит аналогичный запрет отчуждать из федеральной собственности национальные парки (кроме земельных участков в границах населенных пунктов), а также запрет изменять целевое назначение земельных участков в границах нацпарков (за исключением случаев, установленных федеральными законами об ООПТ).

Норма, запрещающая изъятие земель ООПТ, есть и в Федеральном законе об охране окружающей среды (опять же — кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством).

«Таким образом, пока по закону невозможно изменить границы или целевое назначение земель заповедников и нацпарков. Но, если появится норма, допускающая эту возможность, то действующие сегодня законы уже не смогут защитить ООПТ», — поясняет Михаил Крейндлин.

Три главных вопроса

Председатель комиссии по экологической безопасности Московского областного отделения Всероссийской общественной организации «Русское географическое общество», член координационного совета по экологическому благополучию при Общественной палате РФ Антон Хлынов выделил три основных тезиса, важных для оценки происходящего.

1. Предложенная законопроектом формулировка прямо не говорит об опасности исключения каких-либо территорий из границ национальных парков и государственных природных заповедников. 

Но настораживает риторика представителей профильного Департамента государственной политики и регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий Минприроды России на тему границ федеральных ООПТ. Так, по мнению руководителя департамента Ирины Макановой, высказанном в интервью изданию «Аргументы недели», ряд земельных участков был включен в границы ООПТ «огульно».

«Мало того, что глава именно департамента ООПТ федерального Минприроды (а не, скажем, представитель Минобороны или стройкомплекса) публично дает довольно сомнительную оценку ранее принятым решениям о создании ООПТ, не приводя никаких веских обоснований их ошибочности. Закон допускает включение в границы тех же национальных парков земельных участков иных собственников, а также хозяйственных объектов, что часто продиктовано природоохранной необходимостью и управленческой целесообразностью и не является ошибкой, следуя принципам так называемого ландшафтного подхода к созданию ООПТ. Но ведь Маканова сказала это в контексте поручения президента о внесении в ЕГРН сведений о местоположении границ ООПТ федерального значения!» — акцентировал Хлынов.

Дело в том, рассказывает эксперт, что при кадастровом учете земельных участков, уточнении сведений об их границах, а также при внесении в ЕГРН сведений о границах территорий и зон (в том числе и ООПТ), эти сведения должны соответствовать правоустанавливающим документам и решениям об установлении границ соответствующих объектов. Никакие искажения этих сведений относительно указанных в документах-основаниях недопустимы, а тем более недопустимо фактическое изменение границ земельных участков и ООПТ, завуалированное под процедуру их уточнения путем более точного описания этих границ в геодезических координатах при внесении соответствующих сведений в ЕГРН, комментирует эксперт.

2. Сейчас закон прямо не запрещает исключать из границ региональных и местных ООПТ какие-либо их части. Для таких территорий новая норма об экологической экспертизе была бы как раз полезна.

Но в представленной в законопроекте формулировке нет уточнений, для каких именно случаев предусмотрена эта норма. При этом под «изменением» границ ООПТ можно понимать как их расширение или урезание, так и расширение в одних местах с одновременным урезанием в других (такие попытки уже предпринимались).

3. Ранее при создании новых ООПТ федерального значения и при расширении территорий ООПТ закон требовал проводить государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков, включаемых в границы ООПТ. Большая часть экспертного сообщества уже тогда выступала против такой нормы, поскольку она только усложняла процесс создания и расширения ООПТ.

Возврат этой нормы в предложенном Минприроды виде, с одной стороны, увеличит риски исключения тех или иных территорий из границ национальных парков и заповедников, а с другой стороны — создаст дополнительные бюрократические барьеры при создании новых ООПТ.

Предложенная норма несвоевременна, подытоживает Антон Хлынов.

По его мнению, в первую очередь надо вернуть в федеральный закон «О государственной экологической экспертизе» нормы об обязательном проведении экспертизы при строительстве объектов капитального строительства в региональных и местных ООПТ. Также надо вернуть нормы, которые регламентируют проведение экологической экспертизы (и необязательно государственной) проектов туристско-рекреационного обустройства ООПТ, полагает Антон Хлынов.

Кроме того, считает он, необходимо разработать порядок создания ООПТ федерального значения. Сейчас в этом плане царит неопределенность, поэтому очень сложно обосновать включение каких-либо территорий в границы создаваемых или расширяемых ООПТ.

Риски есть, защиты нет?

Это не первый случай, сокрушается Михаил Крейндлин, когда само Минприроды инициирует неоднозначные законопроекты, которые не столько защищают, сколько несут риски для территорий нацпарков и заповедников. В качестве примера он приводит добычу золота в нацпарке «Югыд ва» (Республика Коми), организацию горнолыжного курорта с сервисной инфраструктурой в нацпарке «Самарская Лука» (Самарская область) или все то же строительство дублера Щелковского шоссе и других объектов через территорию «Лосиного Острова» (Москва).

Минюст и Верховный суд выступают против подобных инициатив, уточняет эксперт, но защищать территории они могут до тех пор, пока законодательство не позволяет изменять территории ООПТ. «Если же это произойдет, защита станет невозможна. Более того, подобных попыток станет больше», — утверждает эколог.

Разница трактовок

15 февраля экологи, экозащитники и чиновники встретились в Общественной палате, чтобы обсудить новый законопроект. Среди прочих спикеров выступила Ирина Маканова, которую мы цитировали выше. По ее словам, изменения должны лишь усилить защиту ООПТ. В частности, глава департамента Минприроды ссылалась на закон от 31 июля 2020 года о модернизации транспортной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей.

По мнению чиновницы, этот закон отменил любую экологическую экспертизу во всех региональных ООПТ, а также в федеральных — для строительства транспортной инфраструктуры. Обсуждаемый сейчас законопроект должен вернуть экологическую экспертизу, а вместе с ней — сократить риски нарушения ценности заповедных территорий, считает Ирина Маканова.

Экологи и защитники природы (в том числе собеседники Циан.Журнала) это мнение не разделяют. Они убеждены, что нынешнее законодательство не позволяет изменять границы ООПТ федерального значения. Сегодняшние законы фактически разрешают лишь увеличивать территории ООПТ, а вот новые поправки позволят их сокращать, опасаются экозащитники.

Экологи составили петицию — обращение в Минприроды с призывом отказаться от спорного законопроекта. Подписать ее можно здесь.

Также против законопроекта можно проголосовать на сайте regulation.gov.ru. Подробная инструкция, как это сделать, находится тут.